دولة واحدة، نظامان رقميان: هل يستطيع اليمن إعادة توحيد اقتصاد الاتصالات الخاص به؟

الجزء الأول من سلسلة "بريدج كونكت إنسايت": إعادة الإعمار الرقمي في اليمن

ملخص تنفيذي

كثيراً ما يُوصف التحدي الذي يواجه قطاع الاتصالات في اليمن بأنه يتمثل في أبراج الاتصالات المتضررة، وانقطاع التيار الكهربائي المتكرر، ومحدودية خدمات الإنترنت، ونقص الاستثمارات. جميع هذه المشاكل حقيقية، لكنها تحجب عقبة أكثر جوهرية: لم يعد اليمن يعمل كاقتصاد اتصالات موحد.

أدت سنوات الصراع إلى انقسام المؤسسات، وازدواجية السلطات، وتعريض شركات الاتصالات لمطالب تنظيمية ومالية وأمنية متضاربة. وأصبح التحكم في الوزارات، وشركات الاتصالات المملوكة للدولة، والبوابات الدولية، والطيف الترددي، والترخيص، والضرائب، متشابكًا مع الانقسام السياسي الأوسع في البلاد. قد لا تزال الشبكات تربط اليمنيين، لكن النظام الذي تعمل ضمنه هذه الشبكات مجزأ.

هذا التمييز مهم.

يمكن إصلاح البنية التحتية المادية بسرعة نسبية عند توفر التمويل والمعدات وإمكانية الوصول. أما التجزئة المؤسسية فمن الصعب عكسها. وقد تكون التراخيص محل نزاع. وقد تكون الضرائب قد دُفعت إلى جهات مختلفة. وقد يكون الطيف الترددي قد خُصص أو استُخدم بموجب ترتيبات غير متوافقة. وقد يكون للأصول المملوكة للدولة مجالس إدارة وحسابات وهياكل إدارية متنافسة. وقد يتحمل المشغلون التزامات نشأت بموجب جهة ترفض جهة أخرى الاعتراف بها.

لذا، لا يمكن لاستراتيجية الاتصالات في مرحلة ما بعد النزاع أن تنطلق من افتراض أن اليمن سيعود ببساطة إلى نموذجه المؤسسي ما قبل الحرب. كما لا ينبغي لها أن تنتظر إعادة التوحيد السياسي الكامل قبل محاولة تحسين الاتصال الوطني.

أما الهدف الأكثر عملية فهو

وهذا يعني إنشاء إطار انتقالي يمكن من خلاله ربط الشبكات ببعضها البعض، ويمكن للعملاء التواصل وإجراء المعاملات عبر مناطق مختلفة، ويمكن للمشغلين الاستثمار بثقة أكبر، ويمكن تطبيق القواعد التقنية المشتركة - حتى في الحالات التي لا يزال فيها التسوية السياسية والمؤسسية النهائية غير محلولة.

لا يحتاج اليمن في الوقت الراهن إلى مؤسسة اتصالات موحدة بالكامل، بل يحتاج أولاً إلى بيئة اتصالات وطنية فعّالة.

ينبغي أن تُبنى تلك البيئة حول خمس أولويات:

1. اتفاقية استمرارية الاتصالات الوطنية

2. ترتيبات الربط البيني المحمية ومشاركة البنية التحتية

3. سجل وطني موثق للطيف الترددي والتراخيص وأصول القطاع

4. الاعتراف الانتقالي بحقوق والتزامات المشغلين

5. آلية مستقلة للتنسيق الفني وحل النزاعات

إذا تم التعامل مع قطاع الاتصالات بشكل جيد، فإنه يمكن أن يصبح أحد القطاعات الأولى التي تُظهر فيها اليمن الفوائد العملية للتعاون الوطني.

إذا أُسيء التعامل مع هذا الأمر، فقد يؤدي إلى إعادة إنتاج التشرذم السياسي للبلاد في بنيتها التحتية الرقمية لجيل آخر.

إن مشكلة الاتصالات في اليمن مؤسسية قبل أن تكون تقنية.

إن قطاع الاتصالات ليس مجرد قطاع تجاري آخر، بل هو جزء من الآلية التي تعمل من خلالها الدولة الحديثة والاقتصاد والمجتمع.

تدعم شبكات الهاتف المحمول والإنترنت الخدمات المصرفية، والتحويلات المالية، والعمليات الإنسانية، والإدارة العامة، والتعليم، والرعاية الصحية، والخدمات اللوجستية، والإعلام، والاتصالات الشخصية. كما أنها تُدرّ إيرادات ضريبية وتراخيص، وتخلق فرص عمل، وتربط الشركات المحلية بالعملاء والموردين.

في اليمن، كان لا بد من استمرار هذه الوظائف خلال الصراع الممتد. ولذلك أصبحت الشبكات بنية تحتية أساسية وأصولاً استراتيجية متنازع عليها.

تطور هذا القطاع تاريخياً حول ثلاث طبقات مترابطة:

• الاتصال الدولي ووظائف البوابة

• البنية التحتية الوطنية للشبكة الثابتة

• شبكات الهاتف المحمول وغيرها من شبكات الوصول التي تخدم المستهلكين والشركات

يُعد التحكم في طبقات البوابة والبنية التحتية أمراً بالغ الأهمية. فهي لا تؤثر فقط على مسار تدفق البيانات، بل تؤثر أيضاً على تكلفة وجودة ووضوح ومرونة الاتصالات.

لا تكشف حصة السوق في قطاع التجزئة إلا عن جزء من القصة؛ فالسيطرة على البنية التحتية الأساسية قد تكون أكثر أهمية من الناحية الاستراتيجية.

أدى الصراع إلى تعطيل هذا النظام دون أن يحل محله بديل متماسك. وقد وصف البنك الدولي اتصال اليمن الدولي بأنه مقيد بروابط غير موثوقة، ومشاكل سياسية، وتشرذم مؤسسي، بما في ذلك الانقسام الفعلي لشركة الاتصالات الوطنية الدولية، تيلي اليمن. كما حدد تحليله مواطن الضعف الناجمة عن الاعتماد على مجموعة محدودة من الطرق الدولية والترتيبات المؤسسية.

لا يقتصر هذا التشتت على شركة واحدة، بل امتد ليشمل وزارات ومؤسسات عامة وشركات مملوكة للدولة، حيث تم ازدواجية مهامها أو إخضاعها لمراكز تحكم مختلفة. كما واجه المشغلون من القطاع الخاص تعليمات متضاربة، وشروط ترخيص متنازع عليها، ومطالب مالية متداخلة.

في وقت مبكر من عام 2020، أفاد البنك الدولي بأن شركات الاتصالات الخاصة مُلزمة باتباع التعليمات ودفع الضرائب للسلطات في كل من صنعاء وعدن. كما أشار إلى أن الإطار القانوني والسياسي والتنظيمي لم يعد يُطبق بشكل متسق.

وقد وصف تحليل لاحق من مركز صنعاء كيف تم تكرار مؤسسات الاتصالات والشركات المملوكة للحكومة خلال النزاع، في حين سعت السلطات المختلفة إلى الحفاظ على السيطرة على القطاع وإيراداته.

والنتيجة ليست مجرد إزعاج إداري، بل إنها تؤثر على كل قرار مهم قد يتخذه المشغل أو المستثمر تقريباً:

• من يملك صلاحية إصدار أو تجديد الترخيص؟

• ما هي تخصيصات الطيف الصالحة قانونياً؟

• أين ينبغي دفع الرسوم التنظيمية ورسوم التراخيص؟

• هل يستطيع المشغل نقل المعدات بين المناطق؟

• من الذي يمنح الصلاحيات الدولية؟

• ما هي الجهة التي تتحكم في الوصول إلى الشبكة الوطنية للبنية التحتية للشبكة؟

• كيف يتم تحديد رسوم الربط البيني؟

• هل العقود الموقعة من قبل جهة ما قابلة للتنفيذ في مكان آخر؟

• هل يمكن نقل الإيرادات والمعدات والموظفين عبر الحدود الإقليمية؟

• ما هي الالتزامات التاريخية التي ستبقى بعد التسوية السياسية؟

إلى أن تصبح هذه الأسئلة أكثر قابلية للتنبؤ، سيظل رأس المال حذراً وسيفضل المشغلون البقاء على المدى القصير على التحول على المدى الطويل.

لماذا تُعدّ "إعادة التوحيد" نقطة انطلاق خاطئة

قد يتضمن اتفاق سياسي مستقبلي توحيد المؤسسات الوطنية. لكن هذا لا يعني أنه يمكن أو ينبغي إعادة دمج قطاع الاتصالات من خلال إجراء إداري واحد.

بعد سنوات من الانقسام، سيحتفظ كل جزء من القطاع بسجلاته وعقوده والتزاماته الوظيفية وديونه وترتيباته مع الموردين ومطالباته الضريبية وقراراته الفنية الخاصة. ستكون بعض المعلومات غير مكتملة، وبعض المطالبات محل نزاع، وقد تكون قرارات أخرى صحيحة قانونيًا في ظل جهة معينة، لكنها رُفضت من قبل جهة أخرى.

وبالتالي، فإن محاولة إعادة توحيد المؤسسات على الفور قد تخلق ثلاثة مخاطر خطيرة.

1. تعطل العمليات

قد يؤدي النقل السريع للسيطرة إلى تعطيل الخدمات إذا تم الطعن فجأة في سلطة الإدارة أو الحسابات المصرفية أو عقود الموردين أو تصاريح التشغيل.

تتطلب شبكات الاتصالات اتخاذ قرارات تشغيلية مستمرة. يجب شراء الوقود، والوصول إلى المواقع، وصيانة تراخيص البرامج، ودفع تكاليف السعة الدولية، وإصلاح الأعطال. إن أي إعلان مؤسسي ذي جاذبية سياسية لا قيمة له إن أدى إلى شلّ آليات تشغيل الشبكة.

لذلك ينبغي أن تكون القاعدة الأولى لإعادة توحيد القطاعات هي:

2. صراع على السيطرة بدلاً من برنامج إصلاحي

تُدرّ أصول الاتصالات إيرادات وتمنح نفوذاً استراتيجياً. ونتيجةً لذلك، ستجذب أي عملية إعادة توحيد مطالبات متنافسة على تعيينات القيادة، وسلطة الشراء، والتدفقات النقدية، والبوابات الدولية، ومعلومات الشبكة.

إذا بدأت العملية بتحديد من يسيطر على كل شيء، فإنها تخاطر بأن تصبح امتداداً للصراع السياسي.

تتمثل نقطة البداية الأفضل في تحديد الوظائف التي يجب أن تعمل باستمرار في جميع أنحاء اليمن، بغض النظر عمن يدير المؤسسات الفردية مؤقتًا.

3. استعادة هيكل السوق القديم

لا يجب أن تعني إعادة التوحيد إعادة إنشاء النظام السابق للنزاع دون دراسة ما إذا كان لا يزال مناسباً.

سيشمل مستقبل قطاع الاتصالات في اليمن خدمات النطاق العريض عبر الهاتف المحمول، والخدمات السحابية، والمدفوعات الرقمية، والاتصال عبر الأقمار الصناعية، والأمن السيبراني، وإدارة البيانات، وربما مزودي خدمات الجملة والبنية التحتية الجدد. ويجب أن يستوعب الإطار التنظيمي هذه التطورات.

لقد أثبتت ستارلينك بالفعل مدى سرعة قدرة التكنولوجيا الحديثة على تغيير مشهد الاتصال في اليمن. فقد أتاح وصولها وسيلة بديلة للوصول إلى الإنترنت، لا سيما في المناطق التي تعاني من ضعف تغطية الشبكات القائمة. كما أثارت نزاعات حول الشرعية والسيادة والأمن والخصوصية والتحكم.

الدرس أوسع من مجرد خدمة ستارلينك. فالتكنولوجيا لن تنتظر التسوية المؤسسية في اليمن. إذا ظل التنظيم الرسمي مجزأً أو غير مستجيب، فستتطور خدمات جديدة عبر قنوات غير رسمية، ومنصات أجنبية، وحلول محلية بديلة.

لذا، لا ينبغي أن يكون الهدف إعادة بناء نظام الاتصالات القديم، بل إنشاء نظام شرعي وقابل للتكيف وقابل للتشغيل البيني على المستوى الوطني.

قابلية التشغيل البيني الوظيفي قبل إعادة توحيد المؤسسات

يمكن لليمن أن يستفيد من تجارب الأنظمة الأخرى المنقسمة أو الخارجة من النزاعات، لكن لا ينبغي له أن يحاول تقليد أي نموذج خارجي بعينه. فبنيته السياسية، وبيئة عمل الجهات الفاعلة فيه، وأصوله المملوكة للدولة، كلها أمور فريدة من نوعها.

ومع ذلك، يتوفر مبدأ توجيهي مفيد:

افصل الوظائف التي يجب أن تكون وطنية عن المؤسسات التي قد تظل انتقالية.

بعض وظائف الاتصالات لا يمكنها العمل بفعالية عند تقسيمها. وتشمل هذه الوظائف ما يلي:

• الترقيم الوطني

• التنسيق عبر الترددات الراديوية

• الاتصال في حالات الطوارئ

• معايير الربط البيني

• متطلبات الجودة عبر الشبكات

• التمثيل الفني الدولي

• تنسيق الحوادث الإلكترونية

• حماية البنية التحتية الحيوية

• ضمانات المنافسة

• تجوال المستهلك واستمرارية الخدمة

يمكن أن تظل الوظائف الأخرى لامركزية مؤقتًا أو يتم تقديمها من خلال المؤسسات القائمة، شريطة أن تتبع قواعد مشتركة متفق عليها.

هذا التمييز يسمح بالتقدم دون اشتراط تسوية كل مسألة ملكية أو دستورية أو سياسية في البداية.

لذلك، قد يتكون التصميم المعماري الانتقالي من ثلاث طبقات.

المستوى الأول: القواعد الفنية الوطنية

ستغطي مجموعة مشتركة من القواعد الترقيم، وتنسيق الطيف، والربط البيني، وحماية البنية التحتية، وقياس الجودة، والاتصالات في حالات الطوارئ.

ينبغي أن تكون هذه القواعد محددة وشفافة ومبنية على أسس فنية. ولن يكون هدفها تحديد الشكل النهائي للدولة اليمنية، بل ضمان استمرار عمل نظام الاتصالات الوطني.

الطبقة الثانية: استمرار الاستقلالية التشغيلية

بإمكان المشغلين والمؤسسات الحالية الاستمرار في إدارة شبكاتهم وقواهم العاملة خلال الفترة الانتقالية.

لن يضطروا إلى التخلي عن كامل السيطرة التشغيلية قبل بدء التعاون. في المقابل، سيقبلون التزامات تقنية مشتركة، ومعايير معلومات، وحماية للمستهلك.

الطبقة الثالثة: التسوية المؤسسية المرحلية

سيتم تناول المسائل المتعلقة بالملكية النهائية والحوكمة والالتزامات التاريخية والتوظيف وتوحيد الكيانات المملوكة للدولة من خلال عملية منفصلة وأبطأ.

يقلل هذا التسلسل من خطر أن تعرقل النزاعات السياسية أو المالية الصعبة التعاون التقني الذي تشتد الحاجة إليه.

خمسة عناصر أساسية لبيئة اتصالات وطنية

1. اتفاقية وطنية لاستمرارية الاتصالات

الشرط الأول ليس قانوناً جديداً للاتصالات، بل هو اتفاقية محدودة تحمي الاتصالات الأساسية خلال الفترة الانتقالية.

ينبغي أن يلزم الاتفاق السلطات المعنية والمؤسسات الحكومية والمشغلين المرخص لهم بما يلي:

• الحفاظ على خدمات الاتصالات المدنية

• تجنب انقطاع الخدمة بدوافع سياسية

• حماية مواقع الشبكة الحيوية ومسارات العمود الفقري

• تسهيل وصول فرق الإصلاح المعتمدة

• السماح بنقل المعدات الأساسية وقطع الغيار

• الحفاظ على ترتيبات الترقيم والتوجيه الحالية

• الحفاظ على التواصل في حالات الطوارئ والمساعدات الإنسانية

• تبادل المعلومات حول حالات انقطاع الخدمة الرئيسية والحوادث الإلكترونية

• تجنب اتخاذ تدابير تقنية أحادية الجانب قد تزعزع استقرار الشبكات الأخرى

سيكون هذا آلية عملية لبناء الثقة.

يُعد قطاع الاتصالات مناسباً لهذا النهج لأن فوائده واضحة. فعندما تتحسن الربط البيني، وتُصلح الأعطال، وتصبح التغطية أكثر موثوقية، يلمس المواطنون والشركات النتائج بشكل مباشر.

سيحتاج الاتفاق إلى دعم خارجي، لكن ينبغي أن يبقى بقيادة يمنية. ويمكن للمنظمات الدولية أن توفر التنسيق والتحقق والخبرة الفنية دون تولي السيطرة التشغيلية على القطاع.

2. الربط البيني المحمي ومشاركة البنية التحتية

يمكن لسوق الاتصالات المنقسمة أن تتصرف كنظام وطني إذا كانت شبكاتها متصلة بشكل موثوق وعادل.

لذا، يُعد الربط البيني أحد أهم الأولويات المبكرة. ينبغي أن يكون بإمكان المشغلين تبادل البيانات وفقًا لقواعد فنية وتجارية منشورة، مع وجود إجراءات واضحة لقياس الأحجام وتسوية الرسوم وحل النزاعات.

في حال ضعف الثقة، يمكن لآلية مقاصة مستقلة أن تُوفق بين حركة البيانات والمدفوعات بين المشغلين. وهذا من شأنه أن يقلل من احتمالية أن تصبح الفواتير المتنازع عليها أساساً لتقييد الخدمة.

ينبغي أيضاً توسيع نطاق مشاركة البنية التحتية.

لا يمكن لليمن تحمل ازدواجية غير ضرورية في أبراج الاتصالات، وخطوط الألياف الضوئية، وأنظمة الطاقة، ومرافق النقل. في المناطق ذات الدخل المنخفض أو التي يصعب الوصول إليها، قد لا تكون الشبكات المتنافسة المتعددة مجدية تجارياً. ويمكن لمشاركة البنية التحتية غير النشطة - وفي ظروف محددة بدقة، مكونات الشبكة النشطة - أن تُحسّن التغطية مع الحفاظ على رأس المال.

مع ذلك، يجب ألا يصبح تقاسم البنية التحتية آليةً تمكّن مالك الأصل الاستراتيجي من التمييز ضد منافسيه. لذا، ينبغي أن تكون شروط الوصول ومستويات الخدمة ومبادئ التسعير شفافة.

ينبغي إيلاء اهتمام خاص لما يلي:

• مسارات الألياف الضوئية الوطنية والإقليمية

• مرافق الهبوط والبوابات الدولية

• أبراج الاتصالات المتنقلة ومواقع الأسطح

• نقل الموجات الدقيقة

• مراكز البيانات ومرافق الشبكة

• أنظمة الطاقة المتجددة وأنظمة الطاقة في الموقع

• حقوق المرور

• قنوات الكابلات وممرات المرافق

يمكن أن يحقق قانون تقاسم البنية التحتية في مرحلة ما بعد النزاع فوائد قبل وضع قوانين منافسة أكثر شمولاً ومؤسسات تنظيمية.

3. سجل موثق للطيف الترددي والتراخيص وأصول القطاع

لا يمكن لليمن أن يوفق بين ما لا يراه.

لذلك، تحتاج الدولة إلى خط أساس تم التحقق منه بشكل مستقل يغطي استخدام الطيف الترددي وحقوق المشغلين والتراخيص والأصول الرئيسية والتزامات القطاع الحالية.

لا ينبغي أن تبدأ هذه العملية كتمرين لتحديد الادعاءات المشروعة، بل ينبغي أن تبدأ كعملية لجمع الأدلة.

بالنسبة للطيف الترددي، يجب أن يحدد السجل ما يلي:

• الترددات المخصصة أو المستخدمة

• المناطق الجغرافية للاستخدام

• التقنيات المستخدمة

• وثائق التكليف الأصلية

• التجديدات أو التعديلات اللاحقة

• الرسوم المطالب بها والمدفوعة

• مصادر التداخل

• طيف يبدو غير مستخدم أو قليل الاستخدام

بالنسبة للتراخيص، ينبغي تسجيل ما يلي:

• الجهة المصدرة

• الشروط الأصلية والمعدلة

• المدة وتاريخ الانتهاء

• الخدمات المسموح بها

• التزامات التغطية

• المدفوعات والضمانات

• النزاعات المادية

• التغييرات التي طرأت أثناء النزاع

بالنسبة للأصول الرئيسية للقطاع العام، يجب أن يتضمن السجل ما يلي:

• الملكية القانونية

• التحكم التشغيلي الحالي

• موقع مادي

• الحالة الفنية

• دور توليد الإيرادات

• العقود والالتزامات ذات الصلة

• الأدلة التي تدعم الادعاءات المتنافسة

يُعدّ معيار الإثبات أمراً بالغ الأهمية. ينبغي دعم السجلات، حيثما أمكن، بالعقود والفواتير والسجلات المصرفية وبيانات الشبكة والصور الفوتوغرافية والإحداثيات الجغرافية والفحص المادي.

لا ينبغي أن يخضع السجل لسيطرة أي جهة تشغيلية أو مؤسسة لها مصلحة مالية مباشرة في نتائجه. إن وجود أمانة فنية مشتركة، مدعومة بخبراء مستقلين، سيكون أكثر مصداقية.

ستصبح هذه النتائج الأساس الواقعي للقرارات اللاحقة المتعلقة بإعادة الترخيص والتعويض وإعادة الهيكلة والاستثمار.

4. الاعتراف الانتقالي بالحقوق والالتزامات

لن يقوم المشغلون باستثمارات كبيرة طويلة الأجل إذا اعتقدوا أن تراخيصهم أو أصولهم أو عقودهم قد يتم إعلانها لاحقاً غير صالحة.

في الوقت نفسه، فإن الاعتراف التلقائي بكل قرار تم اتخاذه أثناء النزاع قد يضفي الشرعية على الترتيبات غير النظامية أو يفرض التزامات غير عادلة على الحكومة الوطنية المستقبلية.

لذلك يحتاج اليمن إلى نظام اعتراف انتقالي.

بموجب هذا النهج، ستستمر حقوق التشغيل الحالية مؤقتًا، رهناً بما يلي:

• الامتثال للقواعد الفنية الشائعة

• استمرار تقديم الخدمة

• الإفصاح عن معلومات الملكية والتعاقد ذات الصلة

• التعاون مع سجل الأصول والتراخيص

• الالتزام بحماية المستهلك وحماية المنافسة

• لا يوجد افتراض بأن الاعتراف الانتقالي يحدد الصلاحية القانونية النهائية.

قد تمنع فترة التوقف سحب التراخيص بشكل مفاجئ ريثما تتم مراجعة المطالبات. سيحصل المشغلون على استقرار في عملياتهم، ولكن ليس على موافقة مطلقة على جميع الترتيبات السابقة.

ينبغي تصنيف المطالبات المالية التاريخية إلى فئات:

• الالتزامات التشغيلية غير المتنازع عليها

• التزامات الموردين والموظفين اللازمة لاستمرارية العمل

• المطالبات الضريبية والتنظيمية مدعومة بالأدلة

• المطالبات الحكومية المكررة أو المتداخلة

• العقود التي تتطلب مراجعة مع أطراف ذات صلة أو ذات طابع سياسي.

• المطالبات التي ينبغي إحالتها إلى التحكيم أو آلية التسوية

سيكون هذا التصنيف أكثر فائدة من محاولة حل كل مبلغ متنازع عليه من خلال المفاوضات السياسية.

الهدف هو الاستمرارية مع المساءلة - وليس الاستمرارية بدون تدقيق.

5. آلية مستقلة للتنسيق الفني وحل النزاعات

قد يكون إنشاء هيئة تنظيمية وطنية تتمتع بصلاحيات كاملة أمراً مرغوباً فيه في نهاية المطاف. إلا أن إنشاءها على الفور سيثير تساؤلات صعبة حول السلطة القانونية، والتعيينات، والموقع، والتمويل، وإنفاذ القانون.

قد يكون إنشاء هيئة انتقالية أصغر حجماً أكثر قابلية للتحقيق.

قد يكون لمجلس تنسيق الاتصالات في اليمن في البداية ولاية محدودة تشمل ما

• الترابط البيني

• تنسيق الطيف والتداخل

• الترقيم

• مشاركة البنية التحتية

• الإبلاغ عن الجودة وانقطاع الخدمة

• الاتصالات في حالات الطوارئ

• النزاعات الفنية

• نشر بيانات القطاع

• التنسيق مع المنظمات التقنية الدولية

سيكون تكوينها أمراً بالغ الأهمية. ينبغي أن تشمل المؤسسات العامة ذات الصلة، والمشغلين، والأعضاء الفنيين المستقلين، مع وجود ضمانات مصممة بعناية لمنع أي مشارك من الهيمنة على القرارات.

لا ينبغي للمجلس إدارة الشبكات، أو منح عقود التوريد، أو تولي الإدارة التجارية. وتستمد شرعيته من تفويض محدود، وإجراءات شفافة، وقرارات ذات مصداقية فنية.

قد تتبع النزاعات عملية تصاعدية:

1. التفاوض المباشر بين الأطراف المتضررة

2. الوساطة الفنية من خلال المجلس

3. تحديد الخبراء المستقلين

4. التحكيم في المنازعات التجارية الجوهرية

ينبغي توثيق جميع القرارات الهامة. فالشفافية من شأنها أن تحد من نطاق التدخل غير الرسمي وتؤسس لقاعدة من السوابق التنظيمية التي يمكن للجهة التنظيمية المستقبلية الاستناد إليها.

يؤكد عمل الاتحاد الدولي للاتصالات الأوسع نطاقاً بشأن التنمية الرقمية على أن المؤسسات القوية والمساءلة والتشاور وآليات حل النزاعات عناصر أساسية لنجاح التحول الرقمي. كما يُظهر أن القدرات التنظيمية في أجزاء من المنطقة العربية لا تزال متأخرة عن المعايير العالمية.

لن تتمكن اليمن من تحقيق النضج التنظيمي بين عشية وضحاها. لكن بإمكانها البدء في بناء السلوكيات التي يعتمد عليها التنظيم الموثوق.

ما الذي ينبغي أن يحدث لشركات الاتصالات المملوكة للدولة؟

ستتعلق بعض أصعب القرارات بالمنظمات المملوكة للدولة التي تسيطر على البنية التحتية الثابتة والاتصال الدولي والأصول الاستراتيجية الأخرى.

هناك ثلاثة خيارات رئيسية ممكنة.

التوحيد الفوري

سيسعى هذا إلى دمج الكيانات المكررة واستعادة هيكل إدارة واحد بسرعة.

يوفر هذا الإجراء وضوحاً رمزياً، ولكنه ينطوي على مخاطر تشغيلية وسياسية كبيرة. فبدون حسابات وأصول والتزامات موثقة، قد يؤدي الدمج ببساطة إلى تجميع النزاعات غير المحسومة داخل مؤسسة واحدة.

استمرار الانفصال

يمكن للمؤسسات القائمة أن تستمر في العمل بشكل مستقل لفترة طويلة.

يقلل هذا من الاضطراب الفوري، ولكنه ينطوي على مخاطر ترسيخ أنظمة موازية، وتكاليف مكررة، واستثمارات غير متوافقة. وقد يتحول الفصل المؤقت بسهولة إلى فصل دائم.

نموذج انتقالي اتحادي

قد يكون النهج الأكثر عملية هو الحفاظ على هياكل تشغيل منفصلة مؤقتًا مع وضع وظائف وطنية محددة تحت إدارة مشتركة.

على سبيل المثال، يمكن للكيانات المعنية الاحتفاظ بموظفيها وعملياتها الإقليمية ولكن المشاركة في ترتيبات مشتركة للقدرات الدولية، والوصول إلى البنية التحتية، والمعايير الفنية، وشفافية المشتريات، والتقارير المالية.

بمرور الوقت، ستدعم المعلومات المدققة وأداء التشغيل القرارات المتعلقة بالدمج أو الفصل أو هياكل البيع بالجملة أو المشاركة الجزئية للقطاع الخاص.

لا ينبغي تحديد الإجابة النهائية مسبقاً. قد يستفيد اليمن في نهاية المطاف من فصل السياسات واللوائح والبنية التحتية للبيع بالجملة وخدمات التجزئة بشكل أوضح مما كان عليه الحال تاريخياً.

الأهم في البداية هو أن تصبح البنية التحتية الاستراتيجية متاحة بشروط عادلة ولا تُستخدم لعرقلة المنافسة أو قابلية التشغيل البيني الوطني.

مسار تدريجي من التجزئة إلى سوق فاعل

المرحلة الأولى: حماية الاستمرارية - أول 100 يوم

ينبغي أن تكون الأولويات العاجلة كما يلي:

• توقيع اتفاقية استمرارية الاتصالات

• إنشاء خلية تنسيق لانقطاع التيار الكهربائي والحوادث

• تجميد التغييرات الأحادية الجانب في الترقيم وتخصيصات الطيف الرئيسية

• حماية الربط البيني

• بدء سجل الأدلة الوطني

• تحديد الاعتمادات الدولية والأساسية الهامة

• وضع إجراءات مؤقتة لتصعيد النزاعات

اختبار النجاح بسيط: تظل الخدمات متاحة أثناء بدء التحول المؤسسي.

المرحلة الثانية: وضع قواعد مشتركة - من ثلاثة إلى اثني عشر شهراً

ينبغي أن تحقق المرحلة التالية ما يلي:

• قواعد الربط البيني المؤقتة

• خطة ترقيم وطنية

• المصالحة الأولية للطيف

• معايير جودة الخدمة الشائعة

• مبادئ مشاركة البنية التحتية

• الاعتراف الانتقالي بحقوق التشغيل

• تسوية حركة المرور والمدفوعات بشكل مستقل

• نشر بيانات القطاع الأساسية

وهذا يخلق سوقًا وطنية فعالة دون انتظار اكتمال التوحيد المؤسسي.

المرحلة الثالثة: إعادة الهيكلة والتحديث - من اثني عشر إلى ستة وثلاثين شهراً

لا ينبغي لليمن اتخاذ قرارات هيكلية رئيسية، بما في ذلك:

• تشريعات الاتصالات الحديثة

• هيئة تنظيمية مستقلة دائمة

• إعادة هيكلة الكيانات المملوكة للدولة

• تجديد أو إعادة إصدار تراخيص المشغلين

• إعادة تخصيص الطيف

• سبل الانتصاف المتعلقة بالمنافسة والوصول إلى البيع بالجملة

• أطر استثمارية جديدة

• ترتيبات الخدمة الشاملة

• تشريعات إدارة البيانات والأمن السيبراني

• دمج خدمات الأقمار الصناعية وغيرها من الخدمات غير الأرضية

ينبغي أن تستند هذه المرحلة إلى البنية المستقبلية التي يريدها اليمن، وليس فقط إلى الهيكل المؤسسي الذي ورثه.

ما يجب تجنبه

يجب أن تعترف استراتيجية إعادة الإعمار الموثوقة بالعديد من أنماط الفشل المتوقعة.

استخدام التراخيص كمكافآت سياسية

لا ينبغي منح التراخيص لتعزيز النفوذ أو مكافأة المستثمرين الموالين. قد تؤثر قرارات الترخيص الخاطئة على سوق اليمن لعقود قادمة.

فرض الاندماج قبل إجراء الفحص النافي للجهالة

إن دمج الأصول دون فهم الملكية والحالة والالتزامات من شأنه أن ينقل النزاعات إلى الهيكل الجديد بدلاً من حلها.

السماح بتمويل إعادة الإعمار لتعزيز السيطرة الاحتكارية

لا ينبغي للتمويل المقدم من الجهات المانحة أو تمويل التنمية أن يعزز أي اختناق ما لم يتم ربط ذلك بضمانات عادلة للوصول إلى السوق بالجملة وضمانات الحوكمة.

اعتبار الطيف الترددي دخلاً مالياً فورياً

قد تُدرّ جوائز الطيف الترددي الباهظة إيراداتٍ ضخمة، لكنها تُخلّف شركات الاتصالات دون رأس مال كافٍ لبناء الشبكات. وقد يكون التغطية، وتكلفتها المعقولة، والتزامات الاستثمار أكثر أهمية من تعظيم الرسوم الأولية.

استيراد نموذج تنظيمي متطور لا يستطيع اليمن تطبيقه

يجب أن يكون الإطار الأولي متناسباً. فالقواعد التي لا يمكن مراقبتها أو إنفاذها ستقوض الشرعية بدلاً من بنائها.

في انتظار تسوية سياسية شاملة

إذا تم تأجيل كل تحسين تقني حتى يتم تسوية جميع المسائل السياسية، فسوف يتعمق التشرذم وتتوسع الأنظمة غير الرسمية.

أسئلة مجلس الإدارة والسياسات

ينبغي على كبار صناع القرار أن يسألوا:

• ما هي وظائف الاتصالات التي يجب أن تعمل على الصعيد الوطني من اليوم الأول للانتقال؟

• ما هي المسائل المؤسسية التي يمكن تأجيلها بأمان؟

• كيف ستتم حماية العملاء إذا ظلت السلطات أو المؤسسات منقسمة؟

• من سيتحقق من التراخيص والأصول والطيف الترددي والالتزامات؟

• ما الذي يمنع الترتيب الانتقالي من أن يصبح تجزئة دائمة؟

• كيف سيتم حماية استثمارات المشغلين الحاليين دون تبرير القرارات غير السليمة؟

• ما هي البنية التحتية التي ينبغي مشاركتها؟

• أين تكمن الحاجة إلى الفصل الهيكلي لمنع إساءة استخدام الاحتكار؟

• كيف ينبغي دمج الاتصال عبر الأقمار الصناعية في الإطار الوطني؟

• ما هي الشروط التي ينبغي أن تُفرض على تمويل إعادة الإعمار؟

• ما هي القرارات الفنية، وما هي القرارات التي تتطلب تسوية سياسية؟

• كيف ستتمكن اليمن من بناء قدرات تنظيمية مع الحفاظ على استمرارية الخدمات؟

هذه الأسئلة تحتاج إلى إجابات قبل البدء ببرامج التوريد الكبيرة. وإلا، فإن الاستثمار قد يُفاقم نقاط الضعف الهيكلية نفسها التي تهدف عملية إعادة الإعمار إلى إزالتها.

الخلاصة: يجب إعادة توحيد الخدمة قبل إعادة توحيد كل مؤسسة

لا يمكن إعادة بناء قطاع الاتصالات في اليمن من خلال الهندسة وحدها.

ستتطلب الأبراج والألياف الضوئية وأنظمة الطاقة وشبكات الهاتف المحمول استثمارات. ولكن ما لم يتمكن المشغلون من الربط البيني، والاعتراف بالتراخيص، وتنسيق الطيف الترددي، وتوفير البنية التحتية الاستراتيجية بشروط قابلة للتنبؤ، فإن رأس المال الجديد سيبقى فوق حالة من التجزئة غير المحلولة.

الخيار ليس بين إعادة التوحيد الفوري والتقسيم إلى أجل غير مسمى.

بإمكان اليمن إنشاء نموذج وسيط: بيئة اتصالات قابلة للتشغيل البيني على المستوى الوطني مدعومة بقواعد تقنية مشتركة، واستمرار الاستقلال التشغيلي، وتسوية مؤسسية مرحلية.

هذا النهج أقل إثارة للجدل من الإعلان عن استعادة نظام وطني موحد، كما أنه أكثر احتمالاً للنجاح.

يمكن أن يصبح قطاع الاتصالات مختبراً عملياً لتعافي اليمن بشكل أوسع. فهو يوفر خدمات قابلة للقياس، ومشغلين معتمدين، وبنية تحتية واضحة، ومنافع متبادلة جلية. ويمكن أن يبدأ التعاون بتحديد مسارات الاتصالات، ومعالجة التشويش، وانقطاع الخدمة، وتوفير الاتصالات في حالات الطوارئ، بدلاً من الخوض في المسائل الدستورية.

إذا استطاع اليمن أن يثبت أن المؤسسات المنقسمة قادرة على الحفاظ على أنظمة مشتركة، فسيخلق ذلك ثقة تتجاوز مجال الاتصالات. وستعتمد المدفوعات والخدمات العامة والتجارة والهوية الرقمية والإدارة الاقتصادية جميعها على مبادئ مماثلة من قابلية التشغيل البيني والتنسيق الموثوق.

وبالتالي فإن أولى الخطوات في إعادة بناء اليمن رقمياً ليست تقنية الجيل الخامس، أو نظام الأقمار الصناعية الجديد، أو برنامج الألياف الضوئية الوطني.

من المتفق عليه أن يكون كل يمني قادراً على المشاركة في اقتصاد اتصالات واحد - حتى قبل إعادة توحيد كل مؤسسة تحكم هذا الاقتصاد بشكل كامل.

الجزء التالي من السلسلة: تصميم بنية الاتصال المستقبلية لليمن - الألياف الضوئية، والهواتف المحمولة، والأقمار الصناعية، والاتصالات تحت سطح البحر.